Conséquences de l'évolution du régime de TVA immobilière sur les opérations de portage foncier des collectivités

Mme Sylviane Noël attire l'attention de M. le ministre de l'action et des comptes publics sur les conséquences de l'évolution du régime de TVA applicable aux opérations de portage foncier réalisées par les établissements publics fonciers au bénéfice des collectivités territoriales. La jurisprudence européenne dite « Icade », confirmée par le Conseil d'État en 2022, restreint l'application de la TVA sur marge. Pour l'établissement public foncier (EPF) de Haute-Savoie, si la TVA avait été appliquée sur le prix total à l'ensemble des cessions concernées en 2026, son montant aurait atteint 3,545 millions d'euros contre 1,151 million d'euros dans le régime actuel, soit plus du triple à la charge des collectivités. Le Gouvernement a cependant confirmé le maintien de la doctrine actuelle jusqu'à sa mise à jour annoncée au premier semestre 2027, ainsi que la sécurisation des acquisitions déjà réalisées ou ayant fait l'objet d'un compromis. Des incertitudes demeurent néanmoins pour les opérations en cours. Elle lui demande donc si un accord déjà intervenu sur la chose et sur le prix pourra suffire à bénéficier du régime actuel, même lorsque le compromis n'a pas encore été signé, et quelles modalités simples permettront à l'avenir de démontrer l'existence d'une TVA rémanente ouvrant droit à la taxation sur marge. Enfin, si cette évolution devait conduire à un renchérissement durable du portage foncier, elle souhaite savoir si le Gouvernement envisage de rendre éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les acquisitions de terrains réalisées auprès d'un établissement public foncier.

M. le président. La parole est à Mme Sylviane Noël, auteure de la question n° 1295, adressée à M. le ministre de l'action et des comptes publics.

Mme Sylviane Noël. Madame la ministre, je souhaite appeler l'attention du Gouvernement sur les conséquences de l'évolution du régime de TVA applicable aux opérations de portage foncier réalisées par les établissements publics fonciers (EPF) au bénéfice des collectivités territoriales.

Pour rappel, les EPF achètent des terrains pour le compte des communes, les portent pendant plusieurs années, puis les leur rétrocèdent.

Lorsque le terrain a été acquis auprès d'un particulier, donc sans TVA, la rétrocession est aujourd'hui taxée sur la seule marge. Or, en vertu de la jurisprudence européenne dite Icade, confirmée par le Conseil d'État en 2022, ce régime ne s'applique pas lorsque le prix d'achat n'incorpore aucune TVA. Dans ce cas précis, la TVA doit être calculée sur la totalité du prix de vente. En application de cette nouvelle doctrine, un terrain acheté 100 000 euros et rétrocédé 110 000 euros impliquera, demain, le règlement de 22 000 euros de TVA, contre 2 000 euros avec la règle actuelle.

Concrètement, pour l'établissement public foncier de Haute-Savoie, si la TVA avait été appliquée sur le prix total de l'ensemble des cessions concernées en 2026, le montant de cette taxe aurait atteint 3,5 millions d'euros pour les collectivités locales, contre 1,15 million d'euros sous le régime en vigueur, soit plus du triple.

Le Gouvernement a confirmé le maintien de la doctrine actuelle jusqu'à sa mise à jour annoncée au premier semestre 2027, ainsi que la sécurisation des acquisitions déjà réalisées ou ayant déjà fait l'objet d'un compromis.

Des incertitudes demeurent néanmoins pour les opérations en cours : un accord déjà conclu sur la chose et sur le prix suffira-t-il pour bénéficier du régime actuel, même lorsque le compromis n'a pas encore été signé ? Quelles modalités simples permettront à l'avenir de démontrer l'existence d'une TVA rémanente ouvrant droit à la taxation sur marge ? Enfin, si cette évolution devait conduire à un renchérissement durable du portage foncier, le Gouvernement envisagerait-il de rendre éligibles au FCTVA les acquisitions de terrains réalisées auprès d'un établissement public foncier ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne Le Hénanff, ministre déléguée auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, chargée de l'intelligence artificielle et du numérique. Madame la sénatrice Noël, le droit européen permet aux États membres de décider que, dans certains cas, la base d'imposition à la TVA des livraisons d'immeubles est constituée de la seule marge réalisée par le cédant. La France a exercé cette faculté depuis 1979, mais l'interprétation du juge européen que traduit la jurisprudence dite Icade a pour effet de restreindre en grande partie le périmètre utile du dispositif.

Cela étant, le Gouvernement a d'ores et déjà donné les indications suivantes.

Tout d'abord, aussi longtemps que la doctrine fiscale commentant ce régime de marge actuellement publiée au Bulletin officiel des finances publiques (Bofip) ne sera pas modifiée pour tenir compte de cette jurisprudence, les assujettis revendeurs bénéficieront pleinement de la garantie fiscale. Ils pourront notamment se prévaloir de bonne foi de l'interprétation que l'administration fait d'un texte, même si cette lecture se révèle contraire au droit de l'Union tel que précisé par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

Cette garantie interdit également à l'administration fiscale de remettre en cause l'application d'un texte fiscal par un redevable dès lors que celui-ci s'est conformé à l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportée à la date des opérations en cause.

Ensuite, la mise à jour de la doctrine fiscale, qui devrait intervenir d'ici à la fin du premier semestre 2027, n'aura pas vocation à remettre en cause les équilibres économiques des opérations en cours. Je pense plus précisément aux reventes postérieures à la date de publication des précisions doctrinales qui tireront les conséquences de la jurisprudence de la CJUE.

Enfin, pour ce qui est des concessions d'aménagement régies par un traité, les sociétés publiques locales agissant en qualité de concessionnaires, comme aménageurs, bénéficieront pleinement de cette garantie. Il en ira de même pour les reventes de biens qu'elles effectueront en application d'un traité de concession d'aménagement. Ces garanties, dont bénéficieront les opérations en cours, ont évidemment vocation à s'étendre aux établissements publics fonciers locaux.