Difficultés d'exécution des décisions de justice et atteintes à l'Etat de droit

Mme Céline Thiébault-Martinez attire l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, sur les difficultés rencontrées par les justiciables dans l'exécution des décisions de justice par les administrations. Ces derniers mois, les difficultés d'exécution des décisions de justice récurrentes se sont accrues, notamment avec les préfectures de police et les services du ministre de l'intérieur. Ces difficultés surviennent régulièrement en droit des étrangers (renouvellement des titres de séjour, rendez-vous en préfecture), mais concernent également les fonctionnaires et autres agents publics, lorsqu'une décision de justice administrative, notamment en référé, rétablit la légalité en annulant ou en suspendant une décision administrative illégale. Or l'administration concernée prend régulièrement une décision similaire à celle qui a été annulée ou suspendue par la juridiction administrative, obligeant le requérant à introduire de nouveaux recours devant la même juridiction administrative. Dans certains contentieux en fonction publique, le requérant doit introduire dix recours successifs, au lieu de deux recours, encombrant ainsi les juridictions administratives. Le sujet est d'actualité et au cœur du fonctionnement de la justice administrative et depuis longtemps. Dans son rapport public pour 2003, le Conseil d'État relevait qu'en matière d'exécution, « la question la plus préoccupante est celle du défaut d'exécution des condamnations pécuniaires ». Ces difficultés d'exécution entraînent « un gaspillage d'énergie, de temps et de moyens ». Quelques années plus tard, les mêmes difficultés sont stigmatisées en 2008 s'agissant des condamnations pécuniaires, notamment de faible montant, le Conseil d'État relevant qu'elles sont « à l'origine à la fois d'un encombrement inutile des juridictions et d'une dégradation réelle de l'image de l'autorité publique qui donne l'impression d'être peu désireuse ou incapable de s'acquitter de ses obligations » (Rapport public, 2008, préc., p. 158). Le problème n'est pas nouveau. Il semble s'être amplifié et représente un nombre non négligeable de procédures pendantes devant les juridictions administratives : le nombre de requêtes tendant à l'exécution des décisions de justice était de 1 800 en 2007 (CE, Rapport public, 2008, n° 59, p. 157 et s.), il est aujourd'hui égal au double : le Conseil d'État dénombrait ainsi 4 487 demandes d'exécution, soit une augmentation de plus de 23 % entre 2020 et 2021 (rapport « Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives » de 2021). Cela a évidemment un coût pour le requérant concerné par la réticence de l'administration à exécuter les décisions de justice qui lui donnent tort (honoraires, non-respect de ses droits, etc.). Cela a aussi un coût social : le coût de la confiance en l'État de droit et en son administration pour le fonctionnaire concerné, pour l'étranger concerné, pour l'entreprise qui l'emploie. Le fonctionnement des juridictions administratives, qui doivent gérer l'afflux de requêtes, s'est gravement alourdi et cela a un impact sur le délai de traitement des requêtes. L'État de droit n'est pourtant pas une option pour les administrations. Elle lui demande quelles mesures le Gouvernement entend prendre pour inciter les gestionnaires des administrations à exécuter les décisions de justice spontanément, notamment par l'édiction d'une circulaire rappelant les sanctions applicables.

Le caractère exécutoire des décisions de la juridiction administrative, qui découle du droit au recours garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 et du droit à un procès équitable prévu par l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH), est affirmé par l'article L. 11 du code de justice administrative (CJA) aux termes duquel « Les jugements sont exécutoires. ». A cette fin, les prérogatives du juge administratif, garant de l'exécution de ses décisions, ont été progressivement et substantiellement renforcées. Au titre des mécanismes préventifs, les lois du 16 juillet 1980, du 8 février 1995 et la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ont octroyé au juge un pouvoir d'astreinte et d'injonction, d'office ou à la demande des parties. Par ailleurs, la procédure relative aux demandes d'éclaircissement d'une décision de justice (art. R. 931-1 du CJA) a été déconcentrée aux tribunaux administratifs et cours administratives d'appel pour les jugements ou arrêts rendus par leur juridiction (art. R. 921-1 du CJA ; décret n° 2015-1145 du 15 septembre 2015). S'agissant des mécanismes correctifs, la loi du 8 février 1995 a transféré aux juridictions du fond le suivi de l'exécution de leurs décisions. En outre, la procédure applicable aux demandes d'exécution devant le Conseil d'Etat et les juridictions administratives spécialisées a été simplifiée afin d'être rapprochée de celle des juridictions du fond, et le président de la section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO) peut désormais demander à toute administration de justifier de l'exécution d'une décision du Conseil d'Etat, y compris en l'absence de demande d'exécution (décret n° 2017-493 du 6 avril 2017). Enfin, la juridiction administrative a mis en place un « réseau de l'exécution », animé par le délégué à l'exécution de la SEPCO, permettant un échange entre les différentes juridictions sur les difficultés juridiques rencontrées et les bonnes pratiques à adopter. Ces dispositifs, codifiés aux articles L. 911-1 à L. 911-10 et R. 911-1 à R. 931-8 du code de justice administrative, concourent à garantir l'exécution des décisions juridictionnelles. Ainsi, dans son rapport public 2025, le Conseil d'Etat indique que le taux global d'inexécution constaté à l'issue d'une phase administrative, qui était à 2,01 % en 2024, est à 2,38 % en 2025, alors par ailleurs que les demandes d'exécution ont augmenté, passant respectivement pour les juridictions administratives de droit commun de 5 268 demandes en 2024 à 5 678 en 2025. Il résulte de ces éléments que les cas d'inexécution des décisions de justice demeurent résiduels. Par ailleurs, si le Conseil d'Etat relève que « cet indicateur connaît, depuis plusieurs années, une augmentation lente mais régulière », la juridiction suprême indique également que cette augmentation est « due principalement à des difficultés pérennes en matière de contentieux des étrangers », tandis que « l'évolution des procédures et du contentieux de l'exécution connaît des disparités territoriales, tant au niveau des cours administratives d'appel que des tribunaux administratifs ». Il ressort en particulier du rapport public 2025 que les cas d'inexécution diffèrent sensiblement selon les juridictions du fond et reflètent davantage des problématiques circonstancielles qu'une difficulté structurelle. Il convient au surplus de souligner l'efficacité du dispositif d'exécution dans son ensemble : la phase administrative permet, à elle seule, de clôturer près de 80 % des demandes d'exécution, la phase juridictionnelle - notamment grâce au prononcé d'astreintes – rend possible, pour l'essentiel des demandes restantes, d'aboutir à une exécution effective des décisions de justice. Les décisions qui demeurent inexécutées à l'issue de ce processus sont ainsi extrêmement rares, ce qui confirme, au regard du taux d'inexécution précité, l'efficacité globale du système français d'exécution des décisions de la juridiction administrative. En définitive, les réformes relatives à la déconcentration de la procédure d'exécution semblent avoir apporté un cadre juridique adéquat pour un traitement au cas par cas des différentes situations. Le Gouvernement demeure toutefois particulièrement attentif à l'évolution du taux d'inexécution des décisions de justice. En ce sens, il veillera à ce que les administrations de l'État continuent d'exécuter spontanément les décisions de la juridiction administrative, et œuvrera à renforcer encore davantage le nécessaire dialogue entre les juridictions et les administrations pour identifier et, le cas échéant, lever toute difficulté d'exécution.