Assouplissement du principe de séparation ordonnateur-comptable dans la gestion locale

M. Hugues Saury attire l'attention de M. le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification sur l'opportunité d'un assouplissement du principe de séparation entre ordonnateur et comptable public dans la gestion financière des collectivités locales.

Depuis la révolution française, ce principe fondamental vise à garantir la transparence et la régularité des finances publiques en distinguant celui qui décide de la dépense et celui qui en exécute le paiement. Cependant, de nombreux élus locaux constatent aujourd'hui une rigidité excessive de ce cadre, engendrant des lourdeurs administratives et un manque de fluidité dans leurs rapports avec les prestataires extérieurs.

Dans son récent rapport sur le "millefeuille administratif", M. Boris Ravignon a mis en lumière ces difficultés et formulé une recommandation visant à atténuer cette séparation en permettant la création d'agences comptables locales. Ces structures, placées au sein des collectivités, pourraient être dirigées soit par un agent détaché de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), soit par un fonctionnaire recruté directement par la collectivité, garantissant ainsi une plus grande proximité et réactivité dans l'exécution des dépenses publiques.

Si l'indépendance du comptable public demeure une garantie essentielle, il paraît opportun d'étudier l'application de ces propositions. Un tel assouplissement permettrait de répondre aux attentes des élus locaux tout en maintenant les contrôles nécessaires à la bonne gestion des finances publiques.
Il souhaite donc savoir si le Gouvernement envisage de suivre cette recommandation et, le cas échéant, sous quelles modalités un tel assouplissement pourrait être testé et encadré.

Le principe de séparation ordonnateur et comptable, formalisé depuis 1822, est au fondement de l'ordre public financier français. Il permet d'assurer de façon performante un contrôle renforcé du maniement des fonds publics pour reddition de comptes au pouvoir législatif tout en garantissant l'unité d'action financière des administrations publiques.

Le comptable public local joue un rôle essentiel dans la gestion des finances publiques en assurant la régularité des opérations financières qu'il met en oeuvre. Les contrôles des comptables permettent de sécuriser les intérêts des collectivités en limitant les risques d'erreur et de perte financière, sans retarder les processus.

L'article 243 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019 avait introduit la possibilité, pour les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que les établissements publics de santé, d'expérimenter les agences comptables pour une durée de trois ans. Cette mesure, effectuée sous le contrôle de l'État, permettait d'intégrer au sein de ces organismes publics la totalité de la fonction comptable et financière, en désignant notamment un agent comptable.

L'agent comptable, nommé par l'ordonnateur, pouvant être le comptable public déjà en poste, un cadre territorial ou bien un comptable de la direction générale des finances publiques ( DGFiP).

Ce processus de délégation de la compétence de gestion comptable et financière du comptable public était mis à disposition par le biais d'une convention avec la DGFiP.

L'article 237 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020 a finalement mis fin à l'expérimentation et abrogé l'article 243 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019 car le nombre trop réduit d'organismes volontaires ne permettait pas au dispositif d'atteindre la taille critique nécessaire à son évaluation.

Les collectivités territoriales avaient émis de fortes réserves suite à l'introduction de ce dispositif. Outre la crainte d'une remise en cause de la séparation entre le comptable et l'ordonnateur, qui sécurise les opérations financières, les enjeux financiers paraissaient largement insurmontables, la gestion des agences comptables locales revenant presque entièrement à la charge des collectivités.

Si cette expérimentation a été abandonnée, le Gouvernement reste attentif à la simplification des procédures dans un contexte de réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics depuis le 1er janvier 2022. Le nouveau régime de responsabilité, qui ne remet pas en cause la séparation de l'ordonnateur et du comptable, offre des marges de manoeuvre pour fluidifier la chaîne financière par la mise en place de contrôles sélectifs, recentrés sur les enjeux financiers les plus importants et les risques identifiés, et permet un renforcement du partenariat ordonnateur comptable pour sécuriser les chaînes financières.

Ainsi, le contrôle hiérarchisé des dépenses, mis en place dès 2011, est aujourd'hui utilisé par tous les services de gestion comptable. Ce dispositif a été rénové en 2024 et permet des contrôles plus ciblés et plus efficaces, ajustés en fonction de la qualité du mandatement de l'ordonnateur et des enjeux financiers. Il permet d'améliorer le traitement de la chaîne de la dépense pour réduire les délais de paiement.

Par ailleurs, en droite ligne avec les recommandations du rapport Ravignon de 2023, les dispositifs partenariaux et les organisations intégrées entre ordonnateurs et comptables sont promus, de façon à renforcer la sécurisation des chaînes financières tout en allégeant les contrôles.

À ce titre, le contrôle allégé en partenariat (CAP) s'appuie sur les résultats d'un audit conjoint de la chaîne de dépenses pour rationaliser et alléger les contrôles et les procédures sur l'ensemble de la chaîne. Il repose sur une approche de confiance entre l'ordonnateur et le comptable et remplit parfaitement l'objectif de simplification des procédures tout en garantissant la fiabilité des opérations financières et en réduisant les délais de traitement.

Pour les organisations les plus matures, un service facturier peut être créé sous la responsabilité du comptable. Cette organisation, qui suppose une coopération approfondie entre l'ordonnateur et le comptable, contribue à l'amélioration de la qualité du mandatement et de la qualité comptable ainsi qu'à la fluidification des opérations financières et à la réduction significative des délais de paiement.

Ces dispositifs et organisations innovantes visent à alléger les charges administratives tout en maintenant un haut niveau de rigueur et de contrôle dans la gestion publique.